«ПАРАД ГАРАНТІЙ» ЧИ СПІВПРАЦЯ У СФЕРІ БЕЗПЕКИ?

ЕПІЗОД 1. БРИТАНСЬКИЙ АКЦЕНТ

Другий рік повномасштабного російського вторгнення в Україну приніс запровадження нового міжнародного формату взаємодії нашої країни із зарубіжними партнерами – надання «гарантій безпеки». Він став реакцією на початок нового етапу війни, коли міжнародній коаліції довелося шукати відповіді на питання наявності ресурсів та механізмів підтримки України в умовах затягування воєнних дій на невизначений час і, як виявилося, доволі обмежених військових ресурсів, насамперед в Європі.

Ще одна важлива місія нового формату допомоги Україні полягає у частковій компенсації втрат у сфері безпеки, що очевидно могли б настати унаслідок неможливості прийняття її до НАТО на даному етапі (принаймні до завершення війни), що закріплено в рішенні Вільнюського саміту Альянсу (липень 2023 року). Формальний старт процесу підготовки таких гарантій, прописаних у формі двосторонніх міждержавних угод, був наданий в ході того ж саміту НАТО, коли небачена досі в роботі організації позачергова зустріч лідерів країн «Великої сімки» прийняла рішення про запровадження вказаного формату допомоги Україні. Відповідне рішення зафіксоване 12 липня 2023 року у підсумковій Спільній декларації намірів про укладення двосторонніх міждержавних договорів між Україною та країнами-учасницями зустрічі щодо співпраці у сфері безпеки та оборони, економічного розвитку та оновлення з можливістю приєднання інших держав. Таких сьогодні загалом нараховується 31.

Для початку практичної реалізації такого формату довелося чекати пів року. 12 січня 2024 року під час візиту до Києва прем’єр-міністра Великої Британії Ріші Сунака підписано Угоду про співробітництво у сфері безпеки між Україною та Сполученим Королівством Великої Британії і Північної Ірландії. Цей акт став першим з переліку імовірних договорів, що повинні надати міжнародні «гарантії безпеки» Україні в умовах війни. Непересічне значення події незаперечне. Однак варто проаналізувати, які зміни несе (і чи несе взагалі) цей акт у формат підтримки України міжнародною спільнотою. Тим більше, що схожі акти збираються укласти з українською стороною низка інших держав Європи і світу.

Чому саме Велика Британія стала першою?

Відповідь на це запитання може лежати у трьох площинах.

  1. Велика Британія є давнім партнером України у сфері безпеки, якого уже можна сміливо називати союзником. Саме Лондон першим серед держав Європи ще до вторгнення 2022 року надав Україні летальне озброєння (протитанкові системи), завдяки чому великою мірою вдалося відбити перший наступ російських військ. Британці налагодили систему підготовки українських військових за стандартами НАТО, сприяють розбудові ВМФ України та роблять багато іншого (див. статті автора за посиланнями URL: https://ukrline.info/2022/04/13/soiuzbezumov/; URL: https://ukrline.info/2023/02/10/strongdalibudestrong/). Велика Британія посідає провідні позиції у військовій допомозі Україні. Згідно з даних тижневика «Time», вона є другим за величиною донором військової допомоги Україні, надавши у 2022 та 2023 роках загалом 4,6 мільярда фунтів (3,3 мільярда доларів). Тому її першість у фіксації нових перспектив співпраці насправді не стала дивиною. Хоча…
  2. Зовнішня та особливо безпекова політика офіційного Лондона звіряються із міжнародними пріоритетами Вашингтона. І так уже триває з часів Другої світової війни. Тому, було б абсолютно логічним, аби першими підписали угоду про «гарантії безпеки» Україні в умовах війни з росією саме американці. Але… У них велика і затяжна політична криза, яка поставила під питання навіть подальше виділення коштів для оборони України. Конгрес, де править республіканська (читай - антибайденівська, трампістська) більшість досі не прийняв відповідного рішення. Президентські вибори в листопаді, і це для них наразі вирішує все. Тому британці покликані зберегти реноме дієвого англо-американського союзу у підтримці України (і не тільки), і саме їм випала почесна місія стати першими, хто гарантує подальшу безпекову допомогу нашій державі.

В Британії, на відміну від США, панує міжпартійний консенсус головних парламентських політичних партій, тому назрівання загальних виборів незалежно від їх результатів не повинне принести різких змін в політичному курсі щодо України, а успіхи на зовнішній арені балів консерваторам перед виборами, на яких їм буде дуже непросто втримати владу, можуть трішки додати. На щастя, британський «трампізм» обмежився лише Брекзитом, а на стосунки з росією та іншими авторитарними режимами не поширюється.

  • Проголошена попередниками Ріші Сунака стратегія «Глобальна Британія» ставить завданням відновити британський вплив на широкі світові простори за межами ЄС. Ситуація в Україні якраз дає такі шанси британському уряду. До речі, безпосереднім ідеологом такого «глобального» курсу країни став свого часу провідний «брекзитер» та екс-прем’єр Девід Кемерон, який від листопада 2023 року очолює Форін офіс. З приходом на посаду він одразу активно включився в роботу з українського питання. Його заява від 12 січня (день підписання нового українсько-британського договору) «Ми готові підтримувати Україну в 2024, 2025, 2026 роках і так далі. Це виклик нашого покоління…», є основою для розуміння позиції британських еліт. Тому підписання нової безпекової угоди з Україною, як доповнення до чинної базової міждержавної Угоди про політичне співробітництво, вільну торгівлю і стратегічне партнерство від 8 жовтня 2020 року, у значній мірі стало заслугою саме Кемерона та його структури. У цьому контексті не пасе задніх і Міністерство оборони королівства. Нещодавня знакова заява міністра оборони Гранта Шаппса про закінчення «ери миру» і перехід світу від повоєнного до передвоєнного стану відображає абсолютно реалістичні і прагматичні настрої в місцевому політикумі.

Про що угода?

Угода про співробітництво у сфері безпеки насамперед фіксує зобов’язання сторін в умовах протистояння військовій агресії росії і має на меті підтримати розвиток військово-оборонного комплексу України на тривалу перспективу. Сама угода розрахована на 10 років, що можна розглядати як натяк на можливість приєднання України (за сприятливих умов) до НАТО за цей час. Утім вона за потреби може бути пролонгована до набуття членства України в Альянсі. На початку угоди підкреслено підтвердження визнання британською стороною кордонів України виключно станом на 1991 рік, що дає відповідь на чутки про схиляння її керівництва представниками Заходу до поступок агресору за рахунок українських суверенних територій.

В основу співпраці покладено такі стратегічні завдання: «надання Україні всебічної допомоги для захисту та відновлення територіальної цілісності в її міжнародно визнаних кордонах…»; «запобігання та активне стримування і протидія будь-якій військовій ескалації та/або новій агресії з боку Російської Федерації»; підтримка інтеграції України до НАТО. Твердження «…безпека України є невід’ємною частиною євроатлантичної та глобальної безпеки» відображає сенс та головний підхід британської сторони і Заходу загалом до розуміння значення подальшої допомоги нашій державі. При цьому ідеться не лише про відновлення кордонів України, але й «посилення стійкості» до нових нападів і загроз з боку агресивного східного сусіда.

Угода передбачає конкретну співпрацю сторін за напрямами обміну розвідувальними даними, медичної та військової підготовки, розвитку ВМС України, системи ППО, наближення ЗСУ загалом до стандартів НАТО, оборонно-промислове співробітництво (з акцентом на розвиток ВПК України), підтримку захисту та оборони державного кордону, розмінування та утилізації боєприпасів. Вказані заходи військової співпраці доповнює передбачений комплекс системної взаємодії щодо протидії гібридним загрозам у сферах інформаційної безпеки, боротьби з пропагандою, кібербезпеки, захисту критичної інфраструктури. Стратегічно важливим залишаються напрями спільної роботи в контексті міжнародних зусиль щодо продовження чинних і запровадження нових санкцій проти рф, притягнення росії до відповідальності за злочини, боротьби з поширенням організованої злочинності (насамперед на окупованих територіях), відбудови України, гуманітарного співробітництва і макроекономічної стабільності. Прописані зобов’язання британського уряду надалі виділяти озброєння в рамках міжнародної коаліції («коаліції спроможностей») для усіх родів військ ЗСУ (ВМС, ВПС, ППО, артилерію і бронетехніку).

Зафіксовано навіть конкретну суму військової допомоги Україні у 2024/2025 фінансовому році, яка складе 2,5 млрд. ф. ст. (3,3 млрд. дол.), що на 200 млн. фунтів більше, ніж у 2022 і 2023 роках. Як повідомила британська сторона, різниця у 200 млн. фунтів піде на розробку безпілотників (розвідувальних і бойових), що вироблятимуться як в Британії, так і в Україні. При цьому очікується найбільший обсяг поставок БПЛА з Британії серед усіх країн-партнерів.

Привертає увагу зміст статті 7 частини ІІ угоди щодо розширення військових спроможностей України до такого рівня, який би створював можливість для неї надавати «ефективну військову допомогу» у випадку нападу на Сполучене Королівство. Ця стаття дає можливість розглядати безпекові зобов’язання партнерів як двосторонні.

Ключовими гарантіями подальшої підтримки України Великою Британією стануть чітко прописані в угоді зобов’язання української сторони, які загалом давно відомі та визначають перспективи інтеграції нашої держави до ЄС і НАТО. Ідеться про продовження реформ урядування (насамперед системи судочинства), боротьбу з корупцією, модернізацію сектору безпеки та оборони (насамперед його демократизація, посилення прозорості і підзвітності щодо матеріального забезпечення), підтримку і розвиток економічного та бізнес-середовища.

Утім з огляду на обіцяну нашій державі спрямованість угоди на надання саме військових гарантій безпеки в контексті поширення євроатлантичних параметрів вочевидь її квінтесенцією стала Частина VIII під назвою «Співпраця на випадок майбутнього збройного нападу». Практичним механізмом реагування британської сторони на імовірний новий військовий напад росії на Україну стало зобовязання сторін упродовж 24 годин провести консультації з метою «визначення заходів, необхідних для протидії або стримування агресії». Британська сторона зобов’язується надати оперативну і тривалу допомогу Україні сучасною військовою технікою, економічну підтримку і накласти на росію економічні санкції. Цей пункт став своєрідним далеким відлунням змісту статті 5 Договору про Північноатлантичний Альянс.

Видимі недоліки угоди

Угода безумовно корисна і своєчасна для поточного етапу боротьби України за незалежність та відновлення своїх законних територій, але усе ж містить низку обмежень, на які варто вказати.

Традиційно для публічної політики Заходу текст угоди і усні заяви британського прем’єра в контексті її підписання уникають відповіді на головне, фундаментальне питання сьогодення, відповіді на яке так чи інакше конче потребує весь цивілізований демократичний світ – якщо усі працюють на перемогу України, то що ж означатиме поразка росії? Просто відновити кордони України станом 1991 року, чи щось більше? Наразі питання усе ще звучить як риторичне, а електоральний 2024 рік відповідь на нього навряд чи знайде. Лише виснаження росії, а ще краще – її ліквідація як держави у нинішній формі, стануть найдієвішими гарантіями безпеки України. Однак Захід сьогодні не може собі дозволити працювати на розпад росії, насамперед з огляду на геополітичні резони. І тут ситуація надзвичайно дзеркально нагадує період останніх років існування СРСР.

Без конкретики в угоді залишилися питання внеску британської сторони (інвестицій) у виробництво озброєнь на території України, що частково можна пояснити умовами нерозголошення у воєнний час. Утім фрази «вивчення можливостей», «визначення найбільш ефективних сфер інвестування» роблять перспективи реальної співпраці дуже невизначеними і непевними. Очевидно, що до моменту підписання угоди такі сфери співпраці та головні проекти уже мали б бути вивчені і визначені.

Викликає подив наявність в угоді статті про обсяг британської фінансової допомоги Україні на конкретний рік, що є незвичним для такого роду документів, який має рамковий характер. Це не конкретна галузева угода між міністерствами оборони чи фінансів. Виникає непереборне відчуття прагнення чинного британського уряду застрахуватися від імовірної зміни влади і приходу нової урядової команди з відмінними поглядами на питання виділення допомоги Україні. При цьому не обов’язково з гіршими намірами. Передбачене фіксоване виділення фінансової підтримки Україні лише на 2024/2025 рік залишає відкритим перспективи подальшої реалізації численних напрямів співпраці та водночас ставить їх у залежність від політичної кон’юнктури в самій Британії, бюджетних можливостей держави наступних років, стану справ на полі бою і міжнародних обставин. Складається враження, що питання подальшої фінансової підтримки оборони України чи її обсягів може стати певною розмінною монетою у процесі реалізації міжнародної політики Великої Британії, зокрема, конструювання майбутніх стосунків з росією.

Зміст пункту 7 частини ІІ угоди, попри свою декларативність, став спробою своєрідно урівноважити симетричність співпраці сторін на даному етапі взаємодії і надати документу формальний вигляд двосторонніх гарантій безпеки. Утім в тексті було б не зайве конкретизувати, що Україна своїм тривалим героїчним протистоянням імперській росії як головній загрозі безпеки Європи і демократичного світу, стримуючи головний напрям її удару та знищуючи її військові ресурси, уже де-факто виступає гарантом безпеки усієї Європи, т. зв. «Західного світу» і безумовно Великої Британії. Доки воює Україна, не воює ЄС, НАТО і США. І це уже нарешті визнали усі. Від перспектив її збереження як держави і де факто «військової брами» Європи залежатиме, чи змушені будуть воювати з російськими військами самі британці. 

Норми статей Частини VIII угоди стосуються лише майбутнього імовірного нападу росії на Україну, а не реагування на можливу ескалацію ситуації упродовж сучасної військової кампанії, яка далека від завершення, що робить головні положення документа суто футуристичними та гіпотетичними.

Серйозною змістовою прогалиною угоди стала відсутність навіть гіпотетичної можливості перебування на території України іноземного контингенту. Зрозуміло, що це головна «червона лінія» для перевірки реакції росії, чільні представники якої уже заявили, що перебування британських військ в Україні означатиме оголошення війни росії з Британією. Можна зрозуміти і позицію чинного уряду, адже передбачити офіційне відправлення співгромадян на війну в іншій країні (з усіма можливими ризиками для життя і здоров’я), тим більше напередодні виборів, було б справжнім політичним самогубством. Однак ідеться не стільки про їх залучення до бойових дій з оборони України, як можливе проведення тренувальних місій для ЗСУ та інших силових підрозділів, військово-технічних місій з обслуговування західної техніки, що і так навіть в сучасних умовах істотно затягує процес надання Україні сучасного західного озброєння. Цим українсько-британські «гарантії безпеки» принципово відрізняються від реальних безпекових гарантій в рамках НАТО. 

Зрештою дивує той факт, що угода, спрямована за змістом на надання «гарантій безпеки» для України повністю проігнорувала історичний факт надання гарантій від Великої Британії відповідно до Будапештського меморандуму 1994 року. Його політико-правова нікчемність звичайно очевидна і зрозуміла усім, але ж його ніхто не скасовував і формально-юридично він також складає правову базу відносин між державами, про яку з політичних мотивів насамперед британська сторона воліє не згадувати.

Чи насправді маємо справу з гарантіями безпеки ?

Міжнародні гарантії безпеки для України стали головним питанням збереження і розвитку державності. Утім єдність їх трактування на теоретичному і практичному рівнях нажаль відсутня.

Первинно, говорячи про гарантії безпеки як відображення реального стану національної безпеки – захисту від воєнних загроз суверенітету і територіальній цілісності держави, мають на увазі комплекс визначених міжнародним правом принципів, засобів та механізмів. Утім російська військова агресія наочно демонструє неефективність та недієвість більшості сучасних норм міжнародного права, яке натомість підміняється принципом першості «права сильного». Ефективні національні Збройні Сили, потужний сектор безпеки і оборони є неодмінною гарантією безпеки держави і суспільства у світовому порядку, де намітилась чітка тенденція до протистояння засобами воєнної сили. Вершиною таких гарантій залишається наявність в держави ядерної зброї. Нагадаємо, що її Україна свого часу позбулася під тиском міжнародної спільноти (тих же британців), яка сьогодні натужно шукає механізми бодай часткового гарантування її військової безпеки від зазіхань неконтрольованого ядерного сусіда.

Інший вимір та формат гарантій національної безпеки – колективні гарантії у вигляді скажімо гарантій НАТО. Утім Україні до їх здобуття ще далеко. Тому за участі наших зарубіжних партнерів відбуваються пошуки чогось середнього між усіма цими гарантіями з урахуванням потреб розвитку насамперед національних (внутрішніх) механізмів державної безпеки, стійкість яких без міжнародної підтримки сьогодні не гарантована. Можна назвати це гібридним (змішаним) форматом «гарантій безпеки”, які включають систему заходів з підтримки і розвитку інституцій та механізмів функціонування військово-оборонного комплексу з метою досягнення його стійкості, ефективності, відповідності сучасним стандартам євроатлантичної системи безпеки в умовах військового конфлікту реального часу, що не передбачає впровадження гарантій вищого рівня – безпосередніх механізмів залучення збройних сил держав-надавачів гарантій до виконання оборонних операцій на території держави-акцептора.

У цьому плані українсько-британська Угода про співробітництво у сфері безпеки є наразі унікальним (першим і поки що єдиним) в історії української державності міжнародним актом, адже передбачає настільки всеохоплюючу, комплексну підтримку від зарубіжної держави військових спроможностей України у справі реального протистояння чинній військовій загрозі та побудови ефективної, самостійної системи оборони на перспективу. Вона містить комплекс двосторонніх зобов’язань що військової та економічної підтримки, спрямованих насамперед на стримування російської агресії та вступу України до Північноатлантичного Альянсу як магістрального завдання цієї співпраці. Треба зважати на той факт, що ці «гарантії» є перехідними, а тому безумовно не повними і не такими, на які остаточно сподівається українська сторона. Тому до них варто відноситися прагматично і використовувати за можливості по максимуму.

Лідерська позиція Великої Британії стала хорошим сигналом для інших партнерів України щодо укладення схожих документів та оформлення відповідних безпекових зобов’язань перед Україною. Принаймні про готовність до цього уже заявили Італія, Франція, Канада, низка інших держав. Уряд Німеччини пообіцяв практично удвічі збільшити оборонну фінансову підтримку України (з 4 до 7 млрд. євро на поточний рік).

В тексті угоди відсутній сам термін «гарантії», який в даному матеріалі вживаємо суто умовно як політичне, а не юридичне поняття. Ідеться радше про «зобов’язання щодо безпеки» (security commitments), як сказано в угоді. Саме тому в політичних колах обох держав, а тим більше серед широкої громадськості одразу виникли різночитання і як наслідок дискусії щодо повноцінності таких гарантій-зобов’язань і їх юридичної сили, тобто обов’язковості.

Угода фіксує більшість уже напрацьованих напрямів і механізмів співпраці сторін у сфері безпеки та оборони, систематизуючи спільні зусилля та підкреслюючи додаткові зобов’язання держав-партнерів щодо розвитку наявної співпраці. Зважаючи на помітну асиметричність згаданих в угоді безпекових зобов’язань, породжену значно більшими можливостями Великої Британії як партнера України у сфері безпеки та оборони, саме британська сторона має можливість більш довільно та варіативно трактувати політичний зміст угоди, що продемонстрував Ріші Сунак. Зокрема, під час візиту до Києва він під час прес-конференції з Володимиром Зеленським публічно озвучував термін «безпекові запевнення» (security assurances), необачно і мимовільно прохопився про «гарантії безпеки» (security guarantees), водночас упустивши їх під час недавнього виступу у британському парламенті, де вжив закріплений в угоді термін «безпекові зобов’язання» (security commitments). Здавалося б для пересічного загалу – це гра слів, але сутність відмінна і політично значима, на що звернула увагу преса. Така непевність формулювань від британського прем’єра свідчить і про велику долю ефектного дипломатичного жесту і політичного зиску як мети підписання угоди, що підкреслює зрештою лише її рамковий характер. Втілення пунктів домовленостей потребуватиме великих зусиль обох сторін, визначатиметься багатьма обставинами внутрішньої і зовнішньої політики насамперед Великої Британії.

Мотиви наших західних партнерів цілком зрозумілі, адже давати повноцінні гарантії безпеки державі в стані повномасштабної війни як мінімум недоречно і згубно для будь якої третьої сторони, яка автоматично опиниться також втягнута у конфлікт. Натомість українська сторона наполягає на домінанті неформально вживаного терміну «гарантії безпеки» (security guarantees), що природньо. Адже, по-перше, «безпекові запевнення» (security assurances) уже мали місце в сумнозвісному Будапештському меморандумі 1994 року (повна назва англійською «Memorandum on Security Assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons») і ні до чого реального не призвели, а, по-друге, саме термін «гарантії безпеки» відображає кінцеву мету зовнішньої політики України – набути повноправного членства в системі колективної євроатлантичної безпеки у повному сенсі цього терміна і здобути повноцінний захист від будь якої спроби агресії проти себе на майбутнє.

Отже, розглянута угода між Україною та Великою Британією не надає класичні гарантії безпеки її сторонам. Це безумовно, попри все, добре розуміє і влада України. Зокрема, міністр закордонних справ Дмитро Кулеба під час спільної прес-конференції з Девідом Кемероном прямо назвав угоду з Британією «допомогою», а не «гарантіями», чим фактично засвідчив давно відому аксіому: «Політика – це мистецтво можливого». Однак, звичайно потрібно виходити з наявних реалій, але завжди прагнути більшого. Як і вказано в назві нової українсько-британської угоди, вона радше сприяє розвитку співробітництва між сторонами з метою захисту від спільної загрози безпеці і спрямована на розбудову стійкості України в умовах відкритого військового конфлікту і перспектив його повторення. Такий своєрідний перехідний формат до здобуття Україною реальних «гарантій безпеки» є прийнятним в сучасних реаліях міжнародної політичної та безпекової кон’юнктури, але лише як тимчасовий (технічний). Він не може стати альтернативою формуванню єдиного поля безпеки на широкому євроатлантичному просторі, частиною якого визнана Україна, бо не відображає реальних потреб формування сучасної стабільної системи європейської та світової безпеки.

P.S. На фоні тісної співпраці сторін залишається побажати офіційному Києву якнайшвидше призначити Надзвичайного і Повноважного Посла до Великої Британії, якого немає з липня 2023 року. Бо одна справа розробити стратегічний документ, з чим успішно впоралася дипломатична система України, інша – забезпечити його реалізацію, що без належного і бажано авторитетного персонального представництва України у Великій Британії буде зробити не так то й просто. 

Андрій ГРУБІНКО,

для «Української лінії»