Зовнішня політика України пройшла складний шлях, «Ахіллесовою пʼятою» якого був недостатнім рівнем стратегічного планування та його фіксації на нормативному рівні. Лише до 30-річчя незалежності, а саме 26 серпня 2021 р. указом Президента України схвалено документ «Стратегія зовнішньополітичної діяльності України». Кількарічна розробка документа, до якої окрім чиновників долучилися представники експертного середовища і дипломати, засвідчила комплексне переосмислення місця нашої держави на міжнародній арені.
Україна запозичила успішну зарубіжну практику прийняття стратегічних документів у сфері зовнішньої політики і безпеки. Стратегічне планування зовнішньої політики і політики національної безпеки на коротко- та середньострокову перспективу набуло популярності у практиці урядів провідних західних держав, насамперед США і Великої Британії. У стратегіях прописуються головні виклики, загрози і шляхи протидії, а відтак і пріоритети політики держави на зовнішній арені, визначаються союзники, партнери, держави-джерела небезпеки і суперники. Як приклад, серед нещодавно прийнятих документів такого виду – «Глобальна Велика Британія в конкурентний вік: Комплексний огляд безпеки, оборони, розвитку та зовнішньої політики» (березень 2021 р.).
Стратегія зовнішньополітичної діяльності України стала складовою давно назрілого комплексного стратегічного планування розвитку держави, яке включає Стратегію воєнної безпеки України» (вересень 2020 року), Стратегію національної безпеки України (березня 2021 року), Стратегію економічної безпеки України на період до 2025 року (серпень 2021 року), та логічно доповнила їх.
Спроби стратегічного планування зовнішньої політики України на нормативному рівні мали місце з перших років її незалежності. Першим документом стала Постанова Верховної Ради України від 2 липня 1993 р. «Про Основні напрями зовнішньої політики України», яка у розгорнутій формі зафіксувала базові стратегічні елементи зовнішньої політики в умовах необхідності пошуків місця держави в світі. Однак загальний романтично-декларативний характер положень документа, надмірний пацифізм, помножені на практику подвійних стандартів у позиції і діях політичних еліт не дали можливості розробити повноцінну стратегію на тривалу перспективу. Як наслідок Україна аж до прийняття закону «Про основи національної безпеки» від 19 червня 2003 року не мала нормативно зафіксованих оновлених пріоритетів зовнішньої політики. Тоді ж вперше на рівні закону було передбачено мету членства країни в НАТО (ст. 6, 8). У період правління «помаранчевої» влади постмайданні надії щодо виходу міжнародних можливостей України на новий рівень очікувало тотальне розчарування. Як не парадоксально саме владна команда на чолі з В. Януковичем спромоглася розробити і прийняти перший в історії України закон про зовнішню політику. Однак загальна суперечливість політики тодішньої влади проявилася у цьому законі. Його назва «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» (1 липня 2010 р.) свідчить про спрощений підхід і декларативність закону. З чотирнадцяти статей лише у чотирьох йшлося про зовнішню політику. Тому дивними виглядали намагання наступної постмайданної владної конфігурації, яка вкотре поставила амбітні завдання у зовнішній політиці, вносити точкові зміни до прийнятих попередниками актів.
Значна за обсягом Стратегія зовнішньополітичної діяльності України (далі – Стратегія), що включає 6 розділів і 254 статті, покликана апріорі охопити усі ключові аспекти і напрями діяльності держави у вказаній сфері. Звернемо увагу на знакові моменти змісту, позитивні новели та прорахунки, визначальні для сьогодення і перспектив України на міжнародній арені.
І. Виклики, загрози та шляхи протидії
Наскрізною лінією в тексті документа проходить визнання реальності затяжної агресії Росії проти України та необхідність протистояти їй усіма політико-дипломатичними засобами. Цілком логічно звучить меседж міжнародній спільноті про те, що агресія Росії є не лише загрозою для України, але й викликом для Європи та усього демократичного світу. Агресію північного сусіда оцінено як прагнення завадити реформам та економічному зростанню, заблокувати приєднання України до ЄС і НАТО. Тому передбачено проведення заходів для збереження актуальності питання збройної агресії Російської Федерації проти України на порядку денному міжнародної спільноти, насамперед для посилення санкцій та, що принципово, – притягнення держави-агресора до міжнародно-правової відповідальності. Головними багатосторонніми механізмами підтримки України визначено чинні «Нормандський формат», «Кримську платформу», участь в інших міжнародних конфігураціях. Утім авторам документа не вдалося подолати традиційний романтизм щодо Будапештського меморандуму 1994 р. про гарантії безпеки Україні, повна неефективність якого уже давно доведена реаліями міжнародних відносин. Практика доводить, що в сучасній міжнародній політиці ніхто нікому нічого на сто відсотків гарантувати не може. Тому офіційному Києву варто зосередитися на інтенсифікації роботи із західними партнерами щодо розробки оновленого формату врегулювання конфлікту на Донбасі і продовжити наповнення міжнародної коаліції з підтримки деокупації Криму реальним змістом, а не будувати свою стратегію на деклараціях з минулого століття.
Новаторським маркером Стратегії став окремий наголос на необхідності активізації співпраці з міжнародними партнерами щодо протидії дезінформації, яка традиційно є слабкою ланкою України в умовах гібридної війни. Фіксація ключових елементів останньої подається у статті 56. Уперше в нормативних актах подано різко негативну оцінку стану прав людини в Росії, зокрема, політиці насильницької асиміляції української діаспори, якій вітчизняна дипломатія збирається протистояти. З огляду на характер путінського режиму і давню відсутність системної діяльності у цьому напрямі таку роботу потрібно починати фактично з нуля і піднімати проблему на широкому міжнародному рівні.
Другим викликом зовнішній політиці України визначено «уповільнення процесу розширення ЄС та стриманість ЄС у зміцненні своєї геополітичної ролі в регіоні впровадження ініціативи «Східне партнерство». Цілком об’єктивно зазначено, що такі тенденції негативно впливають на процес євроінтеграції України та непрямо посилюють протидію Росії цьому процесу. Європейський Союз від провалу Конституційного договору у 2005 році поступово увійшов у період системного кризового самозаглиблення, що додає невизначеності подальшому комплексному розвитку відносин з Україною. Тому наростання критичних настроїв щодо обсягів підтримки від західних партнерів у владних колах України має раціональне підґрунтя. Водночас не варто забувати, що євроінтеграція не полягає у формальному акті вступу до ЄС як самоцілі, а є дороговказом реального прогресу розвитку країни. Нажаль «утвердження України у світі як сильної та авторитетної європейської держави», що визначено метою її зовнішньої політики (ст. 1), не вирішується лише набуттям членства в ЄС.
Саме ЄС, незважаючи на проблеми з розширенням, залишиться головним партнером України у справі боротьби з комплексом викликів і загроз, які переважно лежать у вимірі «м’якої сили». Ідеться про проблеми захисту прав людини, запобігання кліматичним змінам і реалізацію європейського «зеленого» курсу трансформації економіки, формування енергетичного ринку і диверсифікацію джерел енергії (розбудова відновлювальної енергетики), участь у проектах ЄС щодо спільного авіаційного простору і включення України до транс’європейської транспортної мережі, розвитку цифровізації, програм наукового співробітництва, «секторальної інтеграції». Водночас ефективність «м’якої сили» можлива за наявності механізмів традиційної «жорсткої сили». Тому співпраця з ЄС не буде повноцінною без залучення України до Спільної зовнішньої та безпекової політики, зокрема, проведення міжнародних операцій і місій, постійного структурного співробітництва з питань оборони.
В умовах глобальної цивілізації Україні доведеться спільно з партнерами шукати шляхи вирішення таких актуальних проблем, як криза міжнародних безпекових механізмів, зростання націоналізму, популізму, радикалізму й протекціонізму у світі, тероризм в його численних проявах, врегулювання латентних збройних конфліктів на пострадянському просторі, загрози інформаційній безпеці та кіберзлочинність, екологічна і харчова кризи та зрештою найбільш сучасна проблема – поширення COVID. Україна напряму стикається з абсолютною більшістю згаданих загроз. Лише активна зовнішня політика, в основі якої стоятимуть інтеграція до ЄС і НАТО як квінтесенція успішних внутрішніх економічних і технологічних перетворень, дозволить Україні у перспективі вийти на рівень провідної держави регіонального рівня.
ІІ. Стратегічні відносини чи стратегічне партнерство?
У розділі V «Напрями зовнішньополітичної діяльності України» Стратегія пропонує комплексний огляд системи партнерства держави на різних рівнях. Окрім традиційного викладу інформації щодо відносин з ЄС і НАТО, в документі окреслено аналіз і перспективи відносин з низкою держав, названі «відносинами пріоритетного стратегічного характеру». Посилаючись на Стратегію національної безпеки України 2020 року, до таких країн віднесено США, Велику Британію, Канаду, Німеччину і Францію. До системи стратегічного партнерства включено Польщу, Туреччину, Азербайджан, Грузію, Литву, Румунію, Китай, Японію і Бразилію. Не оминули увагою автори документа стосунки з сусідніми Угорщиною, Словаччиною, Білоруссю, Молдовою, низкою держав Індо-Тихоокеанського регіону та Центральної Азії, Близького Сходу, Африки, Латинської Америки.
Як видно з документа, стратегічне планування зовнішньої політики України в частині двосторонніх відносин термінологічно хибує. Ідеться про вживання понять «відносини пріоритетного стратегічного характеру» та «стратегічні відносини». Перший тип відносин є новим для української дипломатії та, згідно зі ст. 96-97, «відображає особливий рівень і характер співробітництва, що ґрунтується на взаємних інтересах і цінностях демократії, верховенства права, поваги до прав людини». При цьому «відносини пріоритетного стратегічного характеру» здійснюються як двостороннє співробітництво у політичній, безпековій та військовій сферах. Зрозуміло, що одним з головних його завдань є протидія російській агресії, чим і зумовлено вибір сфер співробітництва. Однак не відомо, чому розробники Стратегії не передбачили його економічну та гуманітарно-інформаційну складові, які в умовах гібридної війни зазвичай не менш, а часто й більш важливі, ніж традиційна військово-політична співпраця. Таке виділення в пріоритетну групу провідних держав-партнерів входить в змістовну суперечність з уже усталеним поняттям «стратегічне партнерство». В Стратегії між ними не проведено жодного змістовного розділення, а, виходячи з аналізу складу обох вище згаданих груп держав-партнерів, стратегічними більш доречно назвати скажімо відносини України зі США, Великою Британією та ФРН, ніж з Азербайджаном та Бразилією. Апріорі мовна конструкція «відносини стратегічного характеру» може свідчити лише про наближення до рівня стратегічних відносин, а не про факт їх наявності. Тому запровадження такого складного й неоднозначного терміна недоречне. У тексті Стратегії наявне й довільне вживання термінів. Так відносини України з Канадою характеризуються узагалі як «особливе партнерство», а ФРН і Франція (лише вони!) названі «ключовими партнерами». Натомість відносини з Японією, яка вказана в когорті стратегічних партнерів України, визначені неоднозначним терміном «глобальне партнерство». Більш доцільно для відносин з пріоритетними партнерами вжити терміни на кшталт «союзницькі», або зрештою просто «стратегічні», а відносини з другою групою окреслити як «відносини пріоритетного партнерства». Зрештою в новому документі повторюється помилка періоду дипломатії президента Кучми, коли стратегічними проголошувалися відносини з понад двома десятками держав світу. В аналогічних документах західних держав зазвичай стратегічних партнерів є максимум 5-7 держав та обʼєднань.
Недостатньо обґрунтованими залишилися наміри розбудовувати стратегічні відносини з Францією, Азербайджаном, Бразилією. Наявні застереження щодо Румунії, стратегічні відносини з якою Україна може розбудовувати лише після вирішення низки міждержавних проблем, насамперед правового врегулювання питання видачі румунських паспортів громадянам України. Потенційно міждержавні відносини України з Молдовою також можуть набути рівня стратегічних. В Азії відкриваються хороші перспективи для розвитку стратегічної співпраці з Китаєм, зокрема через залучення до глобальної ініціативи «Один пояс – один шлях». Однак потрібно не забувати про політичну лінію Китаю щодо оцінки дій Росії на міжнародній арені, в тому числі по відношенню до України. Офіційному Києву доведеться розробити формулу балансу між інтересами розвитку економічної співпраці з Китаєм і потребами реалізації стратегічного курсу на європейську та євроатлантичну інтеграцію.
В Стратегії помітна певна суперечність щодо масштабів географічно-просторового охоплення зовнішньої політики України. Широке географічне представлення мережі партнерів України, залучення до роботи міжнародних організацій всесвітнього та регіонального рівнів свідчать про прагнення у перспективі розбудовувати глобальну систему партнерства. Однак у змісті Стратегії виражена першість регіонального підходу. У статтях 5, 57, 129, 130, 194 засвідчено пріоритетне завдання посилення ролі України в регіоні Балто-Чорноморського регіону, «проактивна позиція» у розвитку партнерських відносин з дружніми сусідніми державами Центральної, Південної та Східної Європи, що покликані зміцнити лідерські позиції нашої держави в регіоні. Такі завдання зовнішньої політики цілком прагматичні, давно визріли та об’єктивно відповідають статусу і можливостям України як середньої держави регіонального рівня. При цьому для досягнення статусу регіонального лідерства в Стратегії необхідно конкретизувати проблемні питання двосторонніх відносин з Угорщиною, Румунією, Польщею, Білоруссю, які потребують нагального спільного врегулювання.
Критично важливо для збереження суверенітету України від посягань російського експансіонізму посилювати присутність сил НАТО, держав-партнерів в регіоні Чорного моря, що прямо передбачено в Стратегії. Для цього, в умовах загальної неефективності заходів на рівні традиційних міжнародних механізмів ООН, ОБСЄ, Ради Європи, де Росія має системний вплив, необхідно інтенсифікувати дипломатичну роботу щодо залучення України до розвитку нових міжнародних форматів регіональної співпраці, як от Бухарестська дев’ятка, Вишеградська група, Люблінський трикутник, «Триморʼя», Організація Чорноморського Економічного Співробітництва (ОЧЕС), Веймарський трикутник тощо, передбачити відродження Організації за демократію та економічний розвиток (ГУАМ), штаб-квартира якої знаходиться в Києві. Її реальний перезапуск за сприятливих обставин може забезпечити Україні у перспективі статус альтернативного Росії центру впливу (насамперед економічного) в Чорноморському регіоні.
ІІІ. Публічна дипломатія та інституційний вимір зовнішньої політики
Новаторською особливістю Стратегії став широкий блок завдань у сфері публічної дипломатії та передбачене посилення інституційної складової зовнішньої політики України, які завжди були слабким місцем її стратегічного планування та практичної реалізації. Серед напрямів публічної дипломатії Стратегія робить первинний наголос на інформаційній складовій з метою передачі громадськості іноземних держав сутності державної політики, надбань і потенціалу України, протидії ворожій дезінформації і пропаганді. Окремо відзначена важливість експертної дипломатії, якої дуже не вистачало упродовж усього періоду зовнішньої політики незалежної України. Ідеться про залучення наукової та освітньої спільноти університетів, експертів державних і недержавних аналітичних центрів, профільних академічних і дослідницьких установ, ЗМІ до розробки і планування основних напрямів зовнішньополітичної діяльності. Громадська рада при МЗС, про яку не згадано в документі, а також Рада експортерів та інвесторівпри МЗС повинні стати авторитетними майданчиками для діалогу аналітично-експертного середовища з владою, механізмами наближення елітарної сфери дипломатії до потреб суспільства, а не нормативно передбаченою формальністю.
Вочевидь аби не повторювати зміст прийнятої у березні 2021 року «Стратегії публічної дипломатії Міністерства закордонних справ України на 2021 – 2025 роки» у «великій» Стратегії нічого не сказано про культурну дипломатію. У статті 222 лише констатована діяльності на цьому напрямі створеної у 2017 році державної установи «Український інститут». Хоча системна культурна дипломатія як інструмент «м’якої сили» в сучасних умовах є для України питанням національної безпеки і набуває екзистенційного значення. До того ж вона повинна нести не лише репрезентаційну роль, але й протистояти потужній системній дезінформації проти України, організованої Кремлем та проросійськими силами в зарубіжних країнах. Особливе значення відіграє промоція в світі друкованої української продукції та інформатизація культурно-просвітницької діяльності вітчизняних репрезентантів, яка через значну втрату часу все ще перебуває на початковому етапі реалізації.Розпочати потрібно хоча б зі створення потужного Інтернет-сайту Українського інституту, який до сьогодні не наповнений.
Сильною стороною Стратегії є акцент на захисті прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном. Насамперед ідеться про заплановане кількісне розширення дипломатичної та консульської служби як механізму захисту громадян України за кордоном, якісне покращення її роботи, що давно стало вагомою проблемою з огляду на хронічне недофінансування. На часі інформатизація та цифровізація системи консульської служби, її зв’язку з іншими органами влади України. Окремим пріоритетним напрямом діяльності дипломатії залишається робота з розширення переліку держав з безвізовим режимом для громадян України.
Зміст Стратегії засвідчує наміри влади відродити інтенсивний діалог з діаспорою. Вчергове стоїть завдання мобілізації її ресурсів для промоції України за кордоном, зокрема, налагодження системної комунікації на рівні окремих громадських організацій діаспори та конкретних країн перебування. Залишається сподіватися на проведення у найближчій перспективі чергового Всесвітнього форуму українців як потенційно найширшого майданчика для гуртування світового українства (попередній відбувся у 2016 році). Проривом на даному напрямі може стати заплановане в Стратегії розширення прав і можливостей осіб зі статусом закордонних українців щодо здобуття освіти, професійної перекваліфікації, працевлаштування, участі у державних процесах в Україні.
Чи не вперше в стратегічних документах зовнішньої політики України окреме місце відведене проблематиці трудових мігрантів, зокрема, передбачена необхідність посилення їхнього правового захисту, посилення механізмів збереження етнокультурної самобутності в країнах перебування та головне, – створення умов для повернення на батьківщину.
Вихід зовнішньої політики України на новий рівень логічно потребуватиме посилення інституційної спроможності центрального органу влади – Міністерства закордонних справ, що теж по суті вперше передбачено в Стратегії, а тому має хороші шанси на реалізацію. Критично важливо досягнути синергії в діяльності органів державної влади, відповідальних за різні аспекти її реалізації. Потрібно нарешті надати належний правовий і політичний статус для МЗС як центральному координаційно-управлінському органу влади в системі розробки і реалізації зовнішньої політики України. Доцільно провести зміну правового статусу посади міністра закордонних справ, наприклад за німецьким зразком, де він має статус заступника глави уряду. Однак будь які структурні зміни не забезпечать очікуваний результат без подолання хронічно незадовільного фінансування дипломатичного корпусу. Для цього в законодавстві варто закріпити конкретний процентний обсяг річного ВВП.
Зазначені та інші зміни і нововведення потрібно зафіксувати у новому Законі України «Про основи зовнішньої політики України», в якому передбачити обовʼязковість перегляду та оновлення Стратегії зовнішньополітичної діяльності України кожні 5-10 років. Наявність цих нормативних актів забезпечить завершеність процесу формування правових та концептуально-організаційних основ зовнішньої політики України. Утім головне, аби ці акти стали не лише декларацією цілей і намірів, а практичним дороговказом діяльності держави на міжнародній арені.
Андрій ГРУБІНКО,
спеціально для «Української Лінії»
