Непевність сучасного світоустрою, що є відображенням розпаду відносно усталеної (хоча й короткотривалої) постбіполярної системи безпеки кінця ХХ – початку ХХІ століть, робить вразливим безпеку будь якого суб’єкта міжнародних відносин. Актуальність правила «Тримай порох сухим» усвідомили навіть найбільш переконані пацифісти, серед яких і Європейський Союз. Провідне регіональне об’єднання найзаможніших європейських держав з глобальними економічними можливостями свого часу надумало долучитися до пулу важковаговиків сучасної системи світової безпеки. Ідеться про досвід формування і перспективи політики безпеки та оборони ЄС та його значення для України.
1 січня 2022 року піврічне головування в Раді ЄС перейняла Франція, правлячі політичні кола якої від часів легендарного Шарля де Голля сповідують курс на лідерство в об’єднаній Європі і своєрідне НАТО-дисидентство. Напередодні президент Еммануель Макрон озвучив пріоритети країни на період головування в ЄС, серед яких – розвиток європейської оборони. Реалізація такого амбітного плану, який давно назрів, стане каталізатором здатності об’єднання в умовах сучасних жорстких багатовимірних викликів і загроз утвердитися в ролі повноцінного суб’єкта системи світової безпеки.
Євроспільнота в пошуках власної безпеки
Насамперед варто врахувати, що проголошена Макроном ідея зовсім не нова і має давню історію. Хоча ЄС популярно ототожнювати з торговельно-економічним блоком, мало кому відомо, що його зародження після Другої світової війни насправді розпочалося із спроб реалізувати проекти оборонної інтеграції, аж до створення спільних військ, авторами яких були уряди Франції та Великої Британії. Ідеться про Дюнкерський договір 1947 р., Договір про оборонний союз 1952 р., «план Фуше» 1961 року та інші, що не були втілені в життя. Саме суперечності між геополітичними орієнтаціями цих двох провідних держав Західної Європи, які уособлюють відповідно євроцентричну та атлантичну (проамериканську) концепції регіональної політики, виключили можливість формування військово-політичної складової Європейського Співтовариства. Головний контекст цих суперечностей, попри традиційні національні комплекси неподільності державного суверенітету, творили «холодна війна» і домінування НАТО в системі європейської безпеки,
Розпад СРСР і завершення блокового протистояння поставили на порядок денний європейської політики питання про здатність держав регіону сформувати окремий регіональний центр гарантування безпеки та оборони, яким з огляду на економічні можливості та віддаленість від структур НАТО, міг стати лише новосформований Європейський Союз. Хоча Договір про створення ЄС (більш відомий як Маастрихтський договір) 1992 року вперше в історії об’єднання надав їй оборонні функції, події Балканської війни 1991 – 1996 рр. показали невтішний для європейців стан справ у сфері оборони. Іншою знаковою подією стала Косовська криза 1999 року, що засвідчила збереження домінування НАТО в Європі у постбіполярний період. Як не парадоксально звучить в умовах сучасного завершення процесу Brexit, але саме лідерські амбіції уряду Великої Британії в європейській політиці, та особисто премʼєр-міністра Ентоні Блера, свого часу дали можливість запустити військово-політичну інтеграцію в ЄС. Франко-британська декларація в Сен-Мало 4 грудня 1998 року передбачала надзвичайно амбітний план створення спільних Європейських Сил швидкого реагування чисельністю 60 тис. чол. для оперативного розгортання в будь-якій точці світу, Військовий штаб та інші елементи оборонної системи Євросоюзу. Об’єднана Німеччина, як головний фінансовий донор і промоутер політичної інтеграції, відновлюючи власні збройні сили на виході з поствоєнного стану «спокутування провини» призвідника Другої світової війни, підтримала ініціативи партнерів. Однак масштабні проекти європейської оборони спіткнулися об пріоритети національних політик, бюрократичне хитросплетіння євроструктур та реалії міжнародних відносин, де домінантою в сфері безпеки залишалися США і НАТО.
ЄС – НАТО: дилема асиметричних відносин
Вихід Європейського Союзу на передові позиції в системі регіональної політики призвів до налагодження прямої співпраці з НАТО, що формально стало можливим лише після поступової трансформації Західноєвропейського союзу (військово-політична організація, яка з 1954 до 2011 року формально виконувала роль регіонального представника НАТО в галузі колективної безпеки, але не мала реальних ресурсів та повноважень).
Керівництво США та інших членів НАТО усвідомлювало необхідність посилення європейського сегмента системи колективної оборони та її певної автономізації. Ситуація, за якої 2/3 фінансування діяльності Альянсу припадало на США, а більшість європейських держав-членів не могли виконати поставлену планку витрат на оборону на рівні 2% ВВП, непокоїла обидві сторони. Така ситуація залишилася незмінною навіть після погроз колишнього американського президента Д. Трампа щодо виходу США із НАТО.
Інерція часів «холодної війни» виявилась надто сильною. Європейці звикли розбудовувати державу загального благоденства під прикриттям американської безпекової «парасолі». Натомість американці не могли позбутися стійкого відчуття психологічного дискомфорту від загрози імовірної втрати сенсу НАТО і впливу в Європі. Сформована американськими політологами концепція «мʼякої сили» (soft power) як міжнародного центру економічного та гуманітарного впливу на противагу «жорсткій силі» (hard power) – військовій потузі, цілком відображає сутність діяльності відповідно ЄС і НАТО. Зрештою більшість держав-членів ЄС водночас є членам НАТО. Тому перемогу в суперечці євроцентристів та атлантистів здобув помірковано-проатлантичний підхід. Система домовленостей між ЄС і НАТО 2002 – 2003 рр., відома як угоди «Берлін-плюс», передбачала так звані «Петерсберзькі завдання», що фіксують можливість розвивати оборонні ресурси ЄС взамін на контроль з боку НАТО. Головна функція колективної оборони залишилася виключно за Альянсом, чим було збережено «status quo» в системі європейської безпеки. Для ЄС відведено роль проведення миротворчих, поліцейських та гуманітарних операцій і місій в третіх країнах. Натомість НАТО зберегло функцію ударної сили в умовах відкритих збройних конфліктів. В контексті фіксації асиметрії відносин двох організацій стало особливо показовим зобов’язання ЄС розпочинати будь які військово-цивільні заходи лише після отримання згоди від Альянсу, а за необхідності – надання ним необхідних сил і засобів. До речі, в Європі можливості оперативного розгортання військ в будь якій точці світу мають тільки армії Великої Британії і Франції. Тобто ЄС в оперативному і військово-технічному плані залишилося залежним від НАТО.
Завершення «розподілу ролей» між союзниками в системі атлантичної взаємодії дало старт реальному функціонуванню ЄПБО (з 2001 року – СПБО, Спільна політика безпеки та оборони). Уже 1 січня 2003 року розпочато першу поліцейську місію ЄС в Боснії і Герцеговині. Станом на сьогодні проведено понад три десятки різного рівня акцій в рамках СПБО у різних регіонах та континентах (від Індонезії до Західної Африки та від Палестини до узбережжя Італії). Однак більшість з них є малочисельними за складом (до ста чоловік персоналу) та не передбачають значної військово-технічної присутності. Часто навіть такі символічні акції для ЄС провести досить складно. Справа не лише в обмежених повноваженнях організації у сфері безпеки, але й у відсутності достатніх кадрових і технічних ресурсів у більшості держав об’єднання та головне – політичної волі. СПБО фактично функціонує на міждержавній основі. Виділення відповідного потенціалу відбувається виключно самими державами-членами з власних бюджетів, а прийняття рішень Європейською Радою про початок будь яких акцій реалізується на основі одностайного голосування. Послабленням цієї схеми стало запровадження механізму «постійного структурного співробітництва» (PESCO), який дозволяє кожній державі ЄС приймати рішення щодо участі в конкретній акції. Те ж стосується, наприклад, виділення коштів на діяльність Європейського оборонного агентства – військово-технічного «мозкового центру» ЄС. Тобто СПБО фактично функціонує на міжурядовому рівні в умовах формального менеджменту наднаціональних інституцій об’єднання і на основі моделі різношвидкісної інтеграції (швидше кооперації за інтересами), що принципово відрізняє його від торговельно-економічного союзу.
Представлення СПБО ЄС на рівні другорядних міжнародних військово-цивільних операцій і місій не може приховати провал формування Європейських Сил швидкого реагування (ЄСШР). Лише наявність таких підрозділів може забезпечити Євросоюзу повноцінне виконання військових функцій насамперед щодо захисту своїх кордонів та протидії загрозам, які виникають на периферії (тероризм, піратство, нелегальна міграція, кіберзлочинність, а віднедавна й загроза гібридної війни).
Проголошене НАТО у 2004 році поспішне завершення формування власних суперсучасних Сил реагування у складі 17 тис. особового складу мало ефект встромленого «ножа у спину» новонародженій СПБО ЄС і підштовхнуло європейців до заміни первинної ідеї ЄСШР менш амбітним проектом формування оперативних бойових груп кризового реагування середньої чисельності (1-2 тис. чол.) на основі кооперації військ окремих держав-членів, які мали діяти автономно у тих операціях, де не залучені сили НАТО. Уже до січня 2005 року перші групи сформували Велика Британія, Франція та Італія. Однак головна проблема в тому, що ці підрозділи не були залучені до жодної операції. В ЄС так і не створено оперативного військового штабу для планування і проведення військових операцій. Дещо краща ситуація склалася з діяльністю цивільних груп кризового реагування, перші з яких були створені у 2007 році.
Слабкість регіональних структур безпеки підтвердила неспроможність замінити оборонні гарантії США. Європейський Союз значно відставав від заокеанського партнера по усьому комплексу військових ресурсів. На відміну від американців, європейці не мають достатніх транспортних засобів, високоточної зброї, системи розвідки для здійснення відповідних військових операцій, що наочно засвідчив перебіг міжнародної військової операції в Лівії 2011 року, і то далеко не проти найсильнішого ворога. Остаточного удару проекту СПБО завдала економічна криза 2008 – 2010 рр., що негативно позначилася на і без того не надто задовільних витратах європейців на оборону. Упродовж першого критично важливого для становлення оборони ЄС десятиліття (2002 – 2012 рр.) в його державах-членах відбулося зниження витрат на оборону з сукупного 251 млрд. до 194 млрд. євро. Це особливо вдарило по науково-технічному співробітництву, де зазнала фіаско програма створення єдиного ринку виробництва озброєнь під проводом Європейського оборонного агентства. Зрештою безнадійне відставання ЄС від можливостей НАТО у сфері безпеки та оборони змусило навіть традиційно критично налаштовану до НАТО і впливу США в Європі Францію у 2009 році оголосити про повернення до військових структур Альянсу.
На заваді активнішій зовнішній діяльності у сфері безпеки ЄС стоїть також чинна Стратегічна концепція НАТО 2010 року. Документ одним з головних завдань діяльності організації визначає попередження і врегулювання конфліктів, стабілізацію ситуації у постконфліктних регіонах, що перетинається із завданнями ЄС і свідчить про діяльність обох організацій на одному територіально-функціональному просторі. Тому держави, які поєднують участь в обох організаціях (таких сьогодні 21) фактично перебувають в умовах конкуренції між ними та періодично опиняються в ситуації вибору, що в умовах військово-технічного домінування Альянсу означає для СПБО ЄС другорядну позицію.
Ціна Brexit і проблема внутрішнього лідерства в ЄС
Наслідки виходу Великої Британії з ЄС є неоднозначними. З огляду на рівень матеріально-технічної та логістичної складової розвитку СПБО, Brexit однозначно став для неї черговим ударом. Адже Сполучене Королівство, володіючи провідною в Європі сучасною армією (насамперед військово-морським флотом) та ядерною зброєю, тривалий час разом з Францією надавало найбільшу фінансову, матеріально-технічну і кадрову підтримку заходів в рамках СПБО ЄС. Відхід такого учасника серйозно ускладнить проведення операцій і місій ЄС. Збройні сили обох держав входять до десятки кращих армій світу. До того ж їх об’єднує комплексна двостороння міждержавна співпраця на рівні Договору про стратегічне партнерство 2010 року. На двох ці держави тривалий час на 60% забезпечували потреби ЄС у сфері безпеки та оборони. Тенденцію змінив лише прихід до влади того ж року консерваторів, які відмовилися від участі у поглибленні розвитку військового виміру Євросоюзу.
Водночас діяльність Великої Британії щодо формування військового виміру ЄС ніколи не виходила за рамки атлантизму і вірності союзницьким відносинам з США, а тому відзначалася суперечністю. Як тут не згадати твердження де Голля 1960-х років про Британію як «троянського коня» США в Європі. Скориставшись відсутністю політичної волі і військово-технічної спроможності Франції і ФРН сформувати дієвий регіональний оборонний інтеграційний проект, британське керівництво всіляко прагнуло змоделювати його відповідно до пріоритетів власної зовнішньої політики. Найбільш показовими у цьому плані стали події навколо інтервенції в Ірак 2003 року і міжнародної акції проти лівійського режиму Каддафі 2011 року. Лондон, скориставшись правом вето, загальмував проект розвитку інтегрованих ЄСШР, Європейського оборонного агентства, створення оперативного штабу операцій ЄС. Уряди Великої Британії прямо причетні до слабкості ЄС у сфері безпеки.
З огляду на зазначене, вихід Великої Британії з ЄС теоретично надає шанси за певних умов для поступового зміцнення автономної європейської системи оборони, перспективи якого проглядаються в декількох проектах співробітництва його держав-членів. Окрім традиційного, зафіксованого в законодавстві ЄС механізму «постійного структурного співробітництва» (PESCO), що з 2018 року залучив до участі 25 з 27 держав-членів і став німецьким варіантом альтернативи військової інтеграції, французький проєкт «Європейська ініціатива втручання» (European Intervention Initiative – EI2)» об’єднує 10 держав-членів на виключно добровільній міждержавній основі, до того ж формально за рамками інституційних процедур ЄС і НАТО. Такий формат дозволяє залучати до співпраці треті держави. І тут Євросоюзу все ж не обійтися без підтримки Великої Британії. Долучившись до EI2, Лондон намагається зберегти вплив на політику в рамках ЄС та водночас диверсифікувати механізми впливу на систему безпеки регіону, підтримуючи свої лідерські позиції у даній галузі. Варто врахувати, що з 2017 року Велика Британія очолює командування контингентом Високомобільних Об’єднаних сил підвищеної готовності НАТО (загальна чисельність 20 тис. чол.), в яких беруть участь 14 держав, нову багатонаціональну бойову групу оперативних сил в Естонії і бере участь в аналогічній групі в Польщі, перебуваючи на передовій лінії протистояння російській гібридній агресії. В сучасних міжнародних умовах Євросоюз не може нехтувати підтримкою такого партнера. Як влучно зазначив провідний дослідник європейської політики безпеки професор Свен Біскоп, «проблема європейської оборони в тому, що вона не може функціонувати з Сполученим Королівством, але не може функціонувати і без нього». В умовах різкого зростання ролі НАТО для європейської безпеки британські військово-політичні ресурси набувають особливої цінності, що відчутно на прикладі сучасного процесу зміцнення обороноздатності України.
Відзначимо, що проект EI2 принципово не відрізняється від низки минулих та сучасних проектів військової кооперації, що не передбачають інтеграційних зобов’язань учасників. Ідея єдиної європейської армії була остаточно похована ще в зародку новітнього процесу формування політики безпеки Європейського Союзу, який приречений в сучасних умовах діяти на другому плані в рамках усталеної схеми «розподілу ролей» євроатлантичної системи колективної безпеки в рамках дещо розширених «петерсберзьких завдань», передбачених чинною Європейською стратегією безпеки 2016 року. Ні Франція з її внутрішніми проблемами, ні ФРН з її новітніми підходами до військового будівництва (не кажучи про інші держави), не мають можливості поодинці стати домінантним центром автономної системи безпеки в рамках ЄС або ж ширшого регіонального простору. Незважаючи на підписання у січні 2019 року нового Договору про співробітництво та інтеграцію, країни зберігають між собою неподолані розбіжності поглядів на розбудову регіональної моделі інтеграції та є прямими конкурентами за лідерство в об’єднанні. Немає лідерського духу та свіжості думки і в чинної бюрократії ЄС, яка персоніфікована технократами консервативного штибу, не здатними мислити за рамками чинного компромісно-застійного варіанту законодавства ЄС, що визначає її як уособлення перехідного варіанту моделі політичного управління об’єднанням. Інші ж проекти міждержавної військової кооперації зі зміцнення європейської безпеки, як от скандинавський проект NORDEFCO, нещодавня ініціатива щодо активізації формування сил швидкого реагування ЄС (учасники – Німеччина, Фінляндія, Нідерланди, Португалія і Словенія), не виходять за рамки схеми «розподілу ролей» по лінії ЄС – НАТО, мають загалом периферійний характер і позбавлені серйозних перспектив на самостійну реалізацію без підтримки провідних гравців міжнародної політики.
Врешті згадану вище заяву Макрона від 9 грудня 2021 року про посилення європейської системи оборони варто сприймати в широкому політичному контексті за прагнення підвищити свій рейтинг як кандидата на президентських виборах у квітні 2022 року, підняти акції Франції у відносинах зі США та іншими партнерами по НАТО і ЄС, готуючи ґрунт для чергової спроби поборотися за лідерство в регіональній політиці на фоні відходу з неї Ангели Меркель. При цьому заява Макрона підтверджує остаточне визнання керівництвом Франції атлантичного варіанту моделі регіональної співпраці у сфері безпеки та оборони як єдино можливого в сучасних умовах.
Україна і політика безпеки ЄС
Співпраця України з ЄС у сфері безпеки та борони, передбачена Угодою про асоціацію, відображає його згадані головні проблеми. Якщо коротко, то сьогодні форма цієї співпраці переважає над змістом. В умовах 9-го року розгортання російської гібридної агресії проти України програма співпраці виглядає як нескінченний потік двосторонніх зустрічей та перемовин. На практичному рівні Збройні сили України кілька разів долучалися до чергування Бойової тактичної груп ЄС «Хелброк» і, поки що, лише юридично допущені до співпраці в рамках Бойової тактичної груп В4 (країни Вишеградської четвірки). В рамках ініціативи ЄС «Східне партнерство» представниками Європейського коледжу безпеки та оборони реалізується програма навчальної підготовки кадрового складу Збройних Сил України з питань СПБО. Українська сторона розпочала співпрацю з Європейським оборонним агентством на рівні окремих тренувань військовослужбовців і консультацій з логістики, матеріальної стандартизації, програми «Єдине Європейське небо». Україна все ще не долучена до механізму «постійного структурного співробітництва» (PESCO), хоча ЄС у 2020 році відкрив юридичний шлях кооперації з третіми країнами. Більш перспективним є приєднання до програми EI2. Однак відповідної домовленості між сторонами поки що не досягнуто.
Враховуючи імовірні перспективи подальшої ескалації російської агресії проти України і стан СПБО, практична допомога ЄС у військовому плані буде символічною. Напередодні очільник зовнішньої та безпекової політики ЄС Жозеп Боррель очікувано заявив, що об’єднання не буде посилати військових для захисту України у випадку відкритого нападу Росії. Такий символізм фактично засвідчив і зміст його довгоочікуваного візиту в Україну 5-6 січня 2022 року, який відкладався близько двох років. Доводиться сподіватися лише на застосування «мʼякої сили» Євросоюзу у формі подальших антиросійських санкцій, що відображають загальну позицію Заходу. Вельми показовим для оцінки політики держав-членів ЄС щодо України у військовій сфері стало одне з останніх рішень екс-канцлера ФРН Ангели Меркель про скасування досягнутих домовленостей щодо постачання українській армії антидронових гвинтівок та антиснайперських систем, що різко контрастує з комплексною військовою допомогою провідних країн НАТО США і Великої Британії.
Традиційно надто обережна і непослідовна оборонна політика ЄС та його держав-членів, що має прояви стратегії умиротворення агресора, може зрештою дорого коштувати їм самим. У той час, коли НАТО здійснює практичні дії щодо європейської оборони, ЄС все ще формує плани посилення свого оборонного потенціалу, вдовольняючись «стратегічною автономією».
В Європі далеко не всі усвідомили історично підтверджену закономірність, що «м’яка влада» зазвичай потребує політики «твердої влади», щоб стати ефективною. ЄС вчергове підтвердив неготовність виступати в ролі повноцінного центру сили у світовій політиці, що в умовах заданого Росією процесу повернення міжнародної спільноти до жорсткого суперництва в дусі Realpolitik з регіональним і світовим розподілом сфер впливу великих держав робить його перспективи на арені міжнародної політики досить сумними.
Від державної цілісності, стабільності і безпеки України у значній мірі залежить майбутнє проекту Європейського Союзу, який давно сам перебуває під прицілом гібридної агресії Кремля. Вже завершився період, коли європейці закривали очі на внутрішню і зовнішню поведінку тоталітарної влади Росії, втішаючись пацифістськими демократичними цінностями в теплих домівках, зігрітих російським газом.
Зволікання позначаються на ефективності дій Об’єднаної Європи, яка вже давно має переглянути ставлення до власної безпеки. В цій частині їй ще буде доречна військова співпраця з Україною, що має включати:
1) невідкладне затвердження програми матеріально-технічної військової допомоги Україні, включно з можливістю надання летальної зброї за умови відкритої російської збройної агресії;
2) максимальне залучення української сторони до програм військово-технічної співпраці в рамках діяльності Європейського оборонного агентства;
3) допуск Збройних Сил України до участі у військових і цивільних операціях та місіях під егідою СПБО ЄС в рамках механізмів PESCO та ЕІ2;
4) відкриття у першому півріччі 2022 року анонсованої Військової місії ЄС в Україні з метою вдосконалення навчально-тренувального процесу офіцерського складу ЗСУ;
5) відкриття моніторингової місії ЄС на Сході України (з перспективою заміни на миротворчу місію) з метою повного та об’єктивного інформування суспільств держав-членів об’єднання про військово-політичну ситуацію в зоні бойових дій.
Такі заходи відповідатимуть чинним принципам взаємодії ЄС і НАТО та доповнюватимуть діяльність Альянсу в Центрально-Східній Європі.
Нехтування такими кроками зведе заяви європейських посадовців про необхідність посилення європейської безпеки до рівня чергових передвиборчих декларацій.
Андрій ГРУБІНКО,
спеціально для «Української лінії»
«Українська лінія»:
Яке ставлення Росії до воєнної автономії ЄС від НАТО чи автономії ЄС в НАТО? Відповідь на поверхні – РФ якраз всіляко підтримує і мотивує ЄС в цьому напрямку – мовляв, автономія важлива для Євросоюзу, тому що ЄС має стати незалежним полюсом в майбутній багатополярній системі побудови світоустрою, де, відповідно до сценарію Москви, основними гравцями глобального рівня (окремими незалежними полюсами із своїми зонами впливу) повинні бути США, РФ, Китай та Індія (кожен сам за себе по принципу – інтереси вище цінностей), а всі питання повинні вирішуватися на площадці РБ ООН (ядерна п’ятірка), де, як відомо, у ЄС немає статусу постійного члена і немає права вето. Таким членством і правом користується лише Франція. Отже подібне положення ЄС створить можливість сильного впливу на нього з боку Росії (очевидно і не на користь України).
Американці ж прагнуть відійти від такої моделі та будують іншу модель біполярного світу, в якому коаліція демократії поза площадкою ООН (США+ЄС+інші країни демократії) протистоять країнам автократії (Китай, РФ, Іран, КНДР) – порядок, оснований на правилах: захист демократичних цінностей має першочергове значення.
Для того, щоб ЄС залишитися центральним гравцем на глобальному рівні, в Європи є перспектива увійти в коаліцію демократій, що формується Штатами (вимагається консолідована позиція – політична і економічна складові) і бути під захистом НАТО (силова складова), що якраз категорично не влаштовує РФ та Китай.
Тобто для РФ реальним силовим суперником у Європейському (регіональному) просторі розглядається лише НАТО. Якщо ЄС буде активно просувати і створювати автономію – НАТО стане слабше або, взагалі, розвалиться (в його європейській частині), чого, власне, РФ і добивається.
З огляду на вищесказане, напрошується риторичне запитання – наскільки виправданими та доцільними для України є зусилля в бік європейської автономії, позаяк реальний та ефективний захист від РФ їй може забезпечити лише Північноатлантичний альянс?
