ПОГЛЯД В МАЙБУТНЄЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
Російсько-українська війна стала найбільш жорстким викликом Європейському Співтовариству за всю його понадпіввікову історію. Необхідність оперативного реагування на комплексну загрозу у безпосередній близькості до своїх кордонів, до того ж в умовах нападу на державу-партнера зі статусом асоційованого члена, особливо гостро актуалізувала низку важливих проблем у процесі функціонування Європейського Союзу:
- здатність проявити лідерство у процесі формування оновленої системи європейської безпеки, що можливо насамперед шляхом ефективного поєднання нерідко відмінних інтересів держав-членів та інституційної системи ЄС в єдиній всеохоплюючій стратегії протидії агресору;
- можливість оперативної розробки і втілення плану мінімізації негативних міжнародних наслідків війни в політичному, економічному та гуманітарному вимірах (запровадження системи санкцій проти країни-агресора і прямо повʼязаної з ними стратегії унезалежнення Європи від постачання російських енергоносіїв, врегулювання проблем міграції, надання комплексної допомоги Україні, подолання міжнародної продовольчої кризи шляхом розробки нових логістичних маршрутів постачання українського збіжжя на світові ринки, посилення військово-політичної складової ЄС);
- можливість подальшого розширення ЄС шляхом прийняття нових держав як механізму поширення безпеки в Європі.
Насамперед відрадно те, що європейські правлячі політичні еліти після 24 лютого достатньо чітко усвідомили, що вирішення згаданих проблем неможливе без наявності двох чинників: 1) визначення формату поглиблення співпраці з Україною, збереження державності якої є екзистенційним питанням для майбутнього усієї демократичної Європи. Як сказав премʼєр-міністр Нідерландів; «Війна в Україні – це і наша війна»; 2) адекватної оцінки, або, як кажуть економісти, «внутрішнього аудиту» спроможності інституційної системи ЄС ефективно реагувати на сучасні виклики міжнародній безпеці.
Виявом прагнення і готовності політикуму провідних держав ЄС знову зануритися в планування і прогнозування зазвичай рутинних і менш публічних процесів реформування складної інституційно-функціональної системи ЄС стала резонансна заява федерального міністра закордонних справ Німеччини Анналени Бербок від 2 червня. Пані міністр зазначила не просто про потребу «доставити стільці» в коло держав-членів, а про необхідність попереднього реформування ЄС, що включатиме, зокрема, відміну порядку одностайного прийняття рішень у сфері зовнішньої політики. Раніше внести відповідні зміни в Договір про Європейський Союз закликав премʼєр-міністр Італії Маріо Драгі. Однак напередодні саміту Європейської Ради, що відбувся 23-24 червня в Брюсселі, несподівано перевершив усіх канцлер ФРН Олаф Шольц, який заявив про те, що у майбутньому буде неможливо вирішувати усі питання життя ЄС одноголосно та анонсував спрощення правил набуття членства для наступних кандидатів.
Спробуємо розібратися, що означає «поглибити і реформувати ЄС» на сучасному етапі.
Моделі європейської інтеграції: «Єдність в різноманітті»
Об’єктивний аналіз розвитку будь-якого сегмента функціонування ЄС можливий з урахуванням факту, що його ідея і практика від часів заснування у 1950-х роках ґрунтуються на різноманітті концептуальних моделей, витоки яких походять з фундаментальної політичної дихотомії «міждержавний – наднаціональний». Європейський Союз історично є міждержавною організацією з наддержавними завданнями, своєрідним елементом системи міжнародної політики, що дозволяє пов’язати теоретичні засади його створення і розвитку з класичними теоріями міжнародних відносин – реалізмом (вважає основними рушійними силами міжнародних відносин протиборство інтересів держав) та ідеалізмом (наголос на індивідуалістичних і суспільно-групових цінностях як рушіях міжнародних відносин).
Необхідність розвитку інтеграційних процесів в середині ХХ ст. дала поштовх формуванню базових концепцій євроінтеграції, головні ідеї яких втілені в нормативній базі ЄС. Зокрема, федералізм проголошує необхідність об’єднання Європи на основі підпорядкування національних і регіональних органів влади наднаціональним структурам. Більш практичну спрямованість має функціоналізм, представники якого наголошують на створенні міжнародних наддержавних спеціалізованих агентств з метою убезпечення від проявів націоналізму. Одним з таких агентств став Європейський Союз.
Класичним продовженням реалізму є теорія міжурядового співробітництва (інтерговернменталізм), прихильники якої первинним джерелом інтеграції вважають національні інтереси. Вона лягла в основу британського підходу до європейської інтеграції та зрештою в суміші зі специфікою британської ідентичності призвела до Брекзіту. Навіть загалом альтернативна теорія конструктивізму трактує міжнародні відносини як продукт соціальних процесів, а в основу поведінки держав на міжнародній арені ставить дієвість таких чинників, як національна ідентичність, інтереси, самобутність, стратегічна культура.
Ускладнення об’єднавчих процесів в ЄС на початку 1990-х рр. засвідчило неможливість розглядати багаторівневі інтеграційні процеси в рамках класичних теорій міжнародних відносин у їх «чистому вигляді». Тому в європейських наукових і політичних колах сформульовано синтетичні моделі інтеграції, спрямовані на пояснення механізмів адаптації об’єднання до нових викликів. Це так звані моделі «диференційованої» або «гнучкої» інтеграції.
Вже Маастрихтський договір про утворення Європейського Союзу 1992 року фактично закріпив можливість нерівномірного розвитку інтеграційних процесів. Незадовго німецькі федералісти запропонували концепції «Європи змінних геометрій» і «різношвидкісної інтеграції», які передбачають наявність т. зв. «міцного ядра» держав єврозони з метою підтримки поглиблення євроінтеграції. Однак такі ініціативи відхилив уряд Великої Британії. Згодом схожу концепцію висунув Президент Франції Жак Ширак. Формування «авангардної групи» держав, що бажали брати участь у механізмі «поглибленого співробітництва», на початку 2000-х років підтримало керівництво Франції і Німеччини щодо розвитку Спільної політики безпеки та оборони. Колишній прем’єр-міністр Франції Едуард Баладюр на основі різного ступеня інтеграції членів ЄС запропонував модель «концентричних кіл».
Федералістський дискурс цих концепцій врівноважувався позицією британського керівництва, яке, заперечуючи попередні моделі як такі, що суперечать принципу рівноправності учасників інтеграції, розвинуло концепцію «карткової Європи» («Europe à la carte») або «секторальної інтеграції». Її ідеологи Ральф Дарендорф, Маргарет Тетчер, Джон Мейджор наголошували на виборі державою сфери і партнерів по інтеграції відповідно до національних інтересів. Британія використовувала «право на неучасть» щодо положень соціальної політики, єврозони і Шенгену, окремих аспектів безпеки та оборони. Водночас в Лондоні наполягали на недопущенні виключення країни з окремих сфер інтеграції через обмежену участь в них.
Велика Британія блокувала франко-німецькі плани щодо запровадження механізму «поглибленого співробітництва» як загрозу скасування права вето у сфері зовнішньої політики аж до провалу Конституційного договору ЄС, на заміну якого наприкінці 2007 році прийняли Лісабонський договір ЄС. В ньому зафіксований елемент «гнучкої» інтеграції – механізм «постійної структурної співпраці» в галузі безпеки та оборони, який дає можливість без обходу права вето поглиблено кооперуватися групам держав ЄС, якщо немає категоричного заперечення хоча б одного члена ЄС. Такий механізм «різношвидкісної інтеграції» фактично уже давно запроваджений на рівні відносин окремих держав ЄС за рамками його нормативно-інституційної структури (міждержавні військові підрозділи, Європейська жандармерія, франко-британські військові програми, NORDEFCO (Nordic Defence Cooperation), Веймарська ініціатива, Вишеградська група, миротворчі місії під егідою ЄС, багатосторонні військово-технічні і цивільні проекти), що фактично проклало шлях до заміни інтеграції кооперацією за інтересами. За державами залишено юридичну можливість неприєднання. Однак провідні держави-члени (зокрема й головний прихильник оборонної політики ЄС Франція), які зацікавлені у збереженні «status quo» у міжнародній політиці, нерідко свідомо нехтували новими можливостями для поглибленої інтеграції. Далася взнаки тривала відсутність єдиного стратегічного бачення розвитку ЄС, складність механізмів прийняття рішень. Значна частина з них надалі вимагають одностайного схвалення. Тому механізми діяльності Євросоюзу, особливо у сфері зовнішньої політики і безпеки, залишаються досить складними, а тому часто незрозумілими загалу, що можемо бачити на прикладі реагування на російсько-українську війну з 2014 року. Тому гасло ЄС «Єдність в 1983 року різноманітті», вперше закріплене в Штутгартській декларації Європейського Співтовариства з питань міжнародної політики 1983 року, залишається актуальним. Це ж стосується прийняття рішення про розширення, хоча формально відповідна політика ЄС юридично виведена за рамки зовнішньої і безпекової політики як самостійний напрям діяльності ЄС.
Оновлена модель ЄС і бонуси для України
Враховуючи традиції славнозвісної брюссельської бюрократії, складність поєднання інтересів держав-членів обʼєднання, проголошене чергове реформування управління ЄС може зайняти чимало часу. Наприклад, важко уявити, щоб традиційно особливо чутлива до захисту національних інтересів Франція як член ЄС повністю відмовилася від права вето, а отже й контролю у сфері зовнішньої політики та безпеки. Разом з тим сформована мотивація до дії – це, як кажуть, уже пів справи. Тому процес системних змін в ЄС запущено. Головне питання реформування традиційно лежить у площині згаданої дихотомії «міждержавний – наднаціональний».
ЄС уже тривалий час перебуває в стані недореформованості після невдачі із затвердженням Конституційного договору у 2005 році і традиційно піддається критиці через брак демократичного урядування. Тому усім зрозуміло, що реформи назріли, тим більше в умовах підготовки до перевищення кількості членів обʼєднання у три десятки. За такої кількості учасників процесу розробки і прийняття рішень досягнути консенсусу, тим більше одностайності, буде украй важко, а рішення формуватимуться надто довго і болісно. Залишається лише визначити, в якому напрямі качнеться маятник розвитку ЄС – до посилення інституцій і владної централізації або до надання більших повноважень і свободи дій державам-членам. Досвід становлення Євросоюзу, сучасні тенденції суспільно-політичних процесів в країнах ЄС, обʼєктивні реалії міжнародної політики дозволяють прогнозувати більшу імовірність другого сценарію.
Одну із найбільш оптимальних моделей майбутнього Європейського Союзу запропонував екс-премʼєр Бельгії, а сьогодні депутат Європарламенту Гі Ферхофстадт. У своїй праці «Сполучені Штати Європи. Маніфест для нової Європи» (українське видання 2007 року) він для побудови максимально ефективного та впливового Союзу представив модель концентричних кіл: перше коло – високоінтегроване політичне ядро або «Сполучені Штати Європи» з країн «єврозони»; друге коло – конфедерація навколишніх країн під назвою «Організація Європейських Держав», де учасників обʼєднуватимуть спільні демократичні цінності, принципи побудови торговельного блоку, але без завдань поглибленої інтеграції. Зрештою, як зазначає сам автор моделі, така Європа фактично уже сформована. Складно не погодитись. Варто додати лише наявність паралельно з різнорівневістю «гнучкої» інтеграції тенденції до все більшого зростання кількості груп за інтересами з держав-членів за моделлю секторальної та міжсекторальної інтеграції\кооперації, які набувають регіональних ознак. При цьому склад таких груп не залежить від причетності до першого чи другого неформальних «кіл» інтеграції. Наприклад, Веймарський трикутник, обʼєднання Триморʼя тощо.
Така тенденція особливо помітна на прикладі Спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС, про потребу в реформуванні якої, як зазначалося, насамперед заявляють сучасні європейські політики. Прагнення до одностайності рішень у цій сфері покликане не стільки будь що домогтися принципової єдності позицій держав-членів ЄС, яку складно або й нерідко неможливо досягнути у критичних ситуаціях (згадаємо реакцію на кризи в Іраку 2003 року, Косово 2008 року, Грузії 2008 року, Лівії 2011 року, Україні 2014 та 2022 років тощо), скільки убезпечити їх суверенні державні інтереси від посягання євроінституцій. Тому зовнішня політика і безпека ніколи не стане класичною сферою інтеграції. Розвиток цієї політики ЄС супроводжується реалізацією спеціалізованих проектів за інтересами міждержавно-інституційного характеру як способів пошуку оптимальних форм диференційованої взаємодії. Водночас співпраця держав ЄС у сфері безпеки у значній мірі здійснюється на міждержавній основі за рамками його інституційно-правового поля. Тому головне завдання сучасного європейського політикуму – не стільки реформувати реформоване, скільки чітко зафіксувати реальність диференціації і різноманітності форм «гнучкої» інтеграції. Самоціллю функціонування ЄС знову (як і на початках інтеграційного шляху в середині ХХ століття) повинна стати Європа цінностей, а не Європа інституцій, якою вона стала на рубежі ХХ – ХХІ століть.
Отже, майбутнє ЄС як лідера Європейського континенту та впливового учасника глобальних міжнародних процесів за диференційованими формами секторальної чи міжсекторальної кооперації та глибшої інтеграції за бажанням на основі моделі «різношвидкісної інтеграції». Це добре розуміють європейські лідери, але не всі наважуються публічно озвучувати. Модель глибшої інтеграції на зразок «Сполучені Штати Європи» (або іншою назвою, яка не повинна домінувати над сутністю) традиційно передбачатиме досягнення учасниками відповідності жорстким критеріям набуття членства з досягненням вищих форм політичної та економічної інтегрованості. Другий рівень ґрунтуватиметься на кооперації\інтеграції на рівні визнання і практичного досягнення спільних базових політичних цінностей та дотримання правил зони вільної торгівлі, що передбачає давно визначений в договорах ЄС початковий етап розвитку економічного обʼєднання. При цьому базові питання розвитку ЄС (насамперед внесення змін до основоположних договорів, питання бюджету тощо) повинні вирішуватися спільно усіма учасниками, а субʼєкти першого і другого рівня матимуть право спільно (за власним вибором) взаємодіяти у конкретних проектах на основі «механізму структурного співробітництва». При цьому потрібно скоротити кількість питань, які вимагають застосування принципу одностайності при схваленні рішень, наприклад щодо оцінки дій чи запровадження санкцій проти третьої держави або міжнародної організації, формування миротворчої місії чи запровадження кооперації держав-членів ЄС у військово-технічній сфері (якщо вона не загрожує безпеці обʼєднання загалом), при наданні статусу кандидата в члени обʼєднання третім країнам.
Тільки за умови диференційованого підходу Європейський Союз як спільнота цінностей матиме можливість залучити до ефективної співпраці і зрештою членства практично усі держави Європи, які визнають і успішно впроваджують основоположні принципи демократії та ринкової економіки. Тільки тобі буде остаточно подолано невидиму сучасну «залізну завісу» формальних і неформальних перепон та стереотипів континентальної ментальності з поділом Європи на Західну і Східну. Держави пострадянського простору нарешті отримають реальні стимули та головне можливості для втілення результатів своїх внутрішніх реформ у вигляді членства в ЄС, не чекаючи нападу агресивного імперського диктаторського режиму зі сходу. Тільки так буде зведена до мінімуму проблема «черг» на членство в ЄС, що вносить непотрібну напругу у відносини між державами Східної та Південно-Східної Європи. Тільки тоді глава уряду провідної держави ЄС чи будь який інший політик не дозволить собі, жонглюючи цифрами та уникаючи особистої відповідальності за можливі рішення, спекулятивно заявляти про можливість вступу до ЄС чергової групи держав через 10 чи 15 років.
«Гнучкій» різнорівневій моделі інтеграції відповідатиме належна «гнучка» модель набуття членства, тобто розширення ЄС, зі спрощеними критеріями для другого рівня інтеграції. Така модель імовірно не потребуватиме одностайності у схваленні усіх держав-членів Європейського Союзу, принаймні другого інтеграційного «кола». Тут достатньо зафіксувати можливу позицію неприєднання держави-члена до позиції ЄС загалом, або висунуті застереження, як це сьогодні відбувається з Грузією, Молдовою та Україною. Це дозволить розблокувати діяльність обʼєднання, підвищити ефективність роботи, зміцнити авторитет на міжнародній арені, не переступивши через суверенні права конкретної держави.
У такому диференційованому, але єдиному обʼєднанні за моделлю «різношвидкісної» інтеграції набуде повноправного членства Україна, яка уже розпочала шлях до членства в ЄС за правилами, що оновлюються «на ходу потяга». Зокрема, інституції ЄС проявили новаторство у своєму рішенні щодо можливості скасування статусу кандидата в членство для України у випадку порушення нею взятих зобовʼязань. Такі динамічні і загалом непередбачувані умови подальшого шляху до здобуття членства несуть як загрози, так і можливості для нашої держави. Основною загрозою може стати відтермінування розгляду фінальної заявки на членство, що можливе як з процедурних причин (необхідність дочекатися своєї «черги» після вступу держав Західних Балкан), так і обʼєктивної неготовності України. З останнім очевидно буде більше проблем, адже відомі хронічні слабкі сторони нашої влади (незалежно від персон і партійної належності) із здатністю рішуче та оперативно діяти у таких чутливих сферах, як боротьба з корупцією, судова реформа, які тісно взаємоповʼязані. Звичайно на успіх шляху набуття членства впливатиме тривалість і результати війни з Росією, що на сьогодні є визначальною обставиною.
Зрештою обидві сторони обʼєднує паралельна непередбачуваність – ЄС чекає чергове реформування, Україна продовжує воювати за збереження і розвиток своєї держави. Головна обставина полягає в тому, що Україна і ЄС взаємозалежні – від здатності України перемогти ворога в цивілізаційній битві, залежить майбутнє усієї Європи та конкретно політична єдність і безпека самого ЄС, а Україна в цьому процесі потребує неодмінної підтримки ЄС. Однак сьогодні ще не всі в Європі це зрозуміли. Тому лунають репліки на кшталт заяви Емманюеля Макрона про те, що Україна нізащо б не отримала статусу кандидата, якби не війна з Росією. І так думає велика частина політикуму сучасної Європи. Водночас такі думки повинні додатково активізувати владу та усе суспільство України довести протилежне – невипадковість претензій на майбутнє в когорті провідних держав Європи.
Перспектива приєднання України до ЄС також залежатиме від реформування самого ЄС. Чим швидше це відбудеться, тим краще для України. Його оновлена і більш ефективна гнучка модель стимулюватиме повоєнне відновлення і подальші реформи на шляху українського державотворення, дозволить насамперед претендувати на відносно швидке здобуття місця в когорті другого «кола» інтеграції у середньостроковій перспективі. Долучення до проектів секторальної кооперації\інтеграції, як то нещодавне приєднання до обʼєднання Триморʼя на правах партнера-учасника, формування інших політичних та економічних форматів співпраці за участі держав співтовариства (насамперед союзних Польщі, країн Балтії, Румунії та інших) дозволить українській стороні надалі обходити зайві проблеми та суперечки у взаєминах з ЄС, інтегруватися до його великої системи звʼязків і можливостей.
Війна з Росією сприяє зближенню України та ЄС в економічній площині. Блокада торгових шляхів Чорного моря зробила країни ЄС життєво важливими партнерами України у прокладанні нових логістичних маршрутів постачання продовольства на світові ринки. Обидві сторони повинні сповна використати цей непростий, але сприятливий для співпраці момент в історії взаємовідносин, що переходять на якісно новий рівень.
P.S. І знову Його Ексцентричність БоДжо
Здавалося б міркуємо про формат відносин ЄС – Україна, а до чого тут Борис Джонсон? Як виявилося і тут не обійтись без нього та британського фактора. Брекзіт безумовно вивів Велику Британію з активного політичного процесу в рамках ЄС, але не з європейської політики. Хоча і тут британці не все втратили. Часом не надто видима, але відчутна присутність британської сторони впливає на політичні розклади регіональної політики в різних сферах, насамперед економіці та безпеці.
Не забуваємо, хто є провідною військовою силою і провідною державою НАТО в Європі. Зрештою не буде надмірним перебільшенням твердити, що тінь нащадків Черчилля все ще блукає коридорами масштабних приміщень численних євроінституцій. Британія зберігає невидимі ниточки впливу на функціонування інституційної структури ЄС через близько однієї тисячі єврочиновників британського походження, які все ще зберігають свої посади в системі брюссельської єврократії.
Попри певні оптимістичні очікування, вихід Великої Британії з ЄС не призвів до більшої згуртованості обʼєднання та прориву в інтеграції. Зрештою й для Британії ситуація у взаєминах з ЄС складається не так гладко й безболісно для економіки й соціальної сфери, як на це сподівалися насамперед правлячі консерватори. Пробуксовує питання врегулювання питання Північної Ірландії. В суспільстві все більше наростає розчарування у Брекзиті, а з ним приходить розчарування в правлінні консерваторів. Свідчення цьому – результати недавніх місцевих виборів. Тому взаємини Великої Британії та ЄС залишаються вагомим фактором життя обох сторін.
Незважаючи на вихід з ЄС, офіційний Лондон підтримує європейську інтеграцію України, що не дивно з огляду на традиційні постулати британської стратегії «розширення замість поглиблення» і прагнення зберегти побільше союзників в регіональних європейських структурах. На це спрямована підтримка Британією ініціативи щодо формування союзу з Україною, Польщею і країнами Балтії, з можливістю залучення низки інших держав, ідея якого розглядається в Лондоні навіть як потенційна альтернатива Європейському Союзу. Насамперед ідеться про питання безпеки, що природно в умовах війни в Україні. Не за горами й економічні аспекти співпраці, що реально з огляду на запроваджену лібералізацію торговельної співпраці між згаданими країнами. Британці слів на вітер не кидають. Такий союз вже неформально діє на рівні комплексної допомоги Україні у війні.
Безумовним промоутером британської активності в Центрально-Східній Європі та підтримці України залишається політично вцілілий після скандалу навколо COVID-вечірок премʼєр Борис Джонсон. На фоні процесу затвердження України в статусі кандидата на членство в ЄС особливо помітним і знаковим став його несподіваний візит в Україну 17 червня. Звичайно вражає не сам факт чергового візиту, а проявлене надзвичайне особисте політичне чуття і британський дипломатичний символізм. Відвідини Києва і переговори на найвищому рівні відбулися наступного дня після візиту до столиці України лідерів Франції, ФРН, Італії та Румунії, які розцінювалися як вирішальні для надання Україні статусу кандидата на членство в ЄС. Дата візиту безумовно не випадкова. Щирий друг України Борис Джон своїм візитом виконав потрійну місію: 1) засвідчив продовження активної підтримки України британським народом у війні і нагадав українській владі, хто насправді є її пріоритетним союзником; 2) вчергове сигналізував міжнародним партнерам, хто є лідером у сфері безпеки Європи та головним європейським донором українських збройних звитяг; 3) засвідчив Євросоюзу та його лідерам наявність серйозних геополітичних претензій Великої Британії в регіоні Східної Європи. Тож Україні ще доведеться виробляти стратегію гнучкої поведінки в умовах імовірного геополітичного суперництва провідних європейських міжнародних гравців, перебуваючи імовірно в епіцентрі цього суперництва.
Андрій ГРУБІНКО, для «Української лінії»
